徐翼:“一国两制”与中国现代政治文明——香港双重代
徐翼:“一国两制”与中国现代政治文明——香港双重代表制的生成逻辑 | 一国两制专题系列三·拓展阅读
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编者按:“一国两制”是中国和平主义外交政策与发展主义国家理性相结合的产物。本期推送的文章以香港选举制度的完善为切入点,深入剖析了香港政治代表制度的生成逻辑。作者认为,香港特区选举制度改革以实质代表对形式代表进行了平衡,补齐了原本有所缺位的主权要素。香港双重代表制的形成过程是以中国智慧在实践中逐渐驾驭竞争性选举机制的过程。“一国两制”的制度设计蕴含了中西方文明交流互鉴的意味,这又是在拥有中国主体性视角的前提下进行的。双重代表制是中国现代政治文明的重要体现,其在香港的实践展现了现代中国国家治理“多元一体”的制度自信。
“一国两制”与中国现代政治文明:
香港双重代表制的生成逻辑
徐翼 浙江大学光华法学院博士研究生
中国人追求现代化的历程已逾百年,而建立现代之政治文明一直是其中的重要内涵。从清末君主立宪的努力,到民国共和宪制的构想,再到新中国在社会主义理论下经由人民制宪而成立,其或失败或成功,可以看到中国现代政治文明的构建的确受到了西方政治理论的启发与影响,但在通过制定法律的方式将理论变为现实而进行制度设计时,始终结合中国的文化传统与现实国情,形成了本土的制度变体。如果说这一制度变体在之前是以某种“本土化”的形式存在并天然蕴含了西方中心主义的视角下以自我为“他者”的批判的,那么在中华民族伟大复兴全面推进的今天,持“以我为主”的理论姿态进行现代政治文明的新建构就成为时代的机遇与必要的任务。2023年6月2日,习近平总书记在文化传承发展座谈会上从建设中华民族现代文明的高度特别强调了“马克思主义基本原理要同中华优秀传统文化相结合”的“第二个结合”。这是又一次的思想解放,中华优秀传统文化的一大特质就是开放包容、兼收并蓄,将中华优秀传统文化视为建设中华民族现代文明的根基,就是将吸收西方现代文明的有益因素作为中华文明在赓续基础上又不断革新的正常方式,以开放而自信的面貌回应了“古今中西之争”,将视野延伸到了未来。“一国两制”的构想与落地就是对此的一大实践,在文化与制度上处于西方现代文明体系中的香港延续了中国古已有之的根植于“天下体系”世界观的对边疆的多元治理方式,允许在香港实行西方式的竞争性选举的制度,从而超越了民族国家或是世界帝国的国家理论的窠臼。更重要的是,近年来中央在香港不断采取各种措施,调整香港政制中的不良因素,推动对香港的治理融入国家治理大局,同时又坚持了“一国两制”的设计,明确香港《基本法》中规定的“双普选”目标不动摇。这是“以香港为方法”,“学会驾驭全球资本主义自由民主政治”的体现,在一个更大意义上指向的是中国现代政治文明的建构——一个开放多元、兼容并包又统于一体的制度体系。本文以香港选举制度完善中内含的香港代表制的发展为分析对象,通过历史回顾与理论展开,展现以中国智慧学习、驾驭西方代表制理论与选举政治机制,并最终成为自身政治文明建构的一个组成部分的内生逻辑。
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《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国香港特别行政区基本法》书影
一、空降的民主:被设置的形式代表问题
作为现代政治典型形式的代表制在香港一开始就不是主动选择的结果,具体采取何种模式的代表制也是英国人在意识到香港注定回归后不顾实际情况、不负责地强行给定,可以说现代政治在香港的初登场并非是一副和善的面孔,它本身就是一个被设置的问题,也就产生出一张被动的、混乱的答卷。
(一)回归前港英政府的形式代表制陷阱
港英政府时期,港督在其政制架构中占据绝对核心地位,立法局、行政局均作为总督的辅助咨询机构参与政事,而两局议员也都由总督委任产生,并无任何民主选举。这一模式被香港社会学家金耀基教授概括为“行政吸纳政治”。而改变发生在港英统治者意识到将要失去香港统治权之时。“1979年麦理浩访华,中英开始就香港前途问题启动谈判。英国政府起初试图争取继续管治香港,后来看到中国收回香港的决心,就开始谋划在中国收回香港后,如何保护英国利益。”1981年港英政府发布的《香港地方行政白皮书》提出建立区议会使香港居民得以参政,后在1982年举行区议会直选,三分之一的席位由直选产生。1984年其又发布《代议政制绿皮书》,提出要“逐步建立一个政制,使其权力稳固地扎根于香港,充分权威代表香港人的意见,同时更能较直接向港人负责”,并“使各行政部门向立法机构更为负责”。即“港英政府试图通过循序渐进的办法,将香港的政治体制从行政主导改为立法主导、行政机关向立法机关负责,立法机关向香港市民负责的代议体制”,提出立法局中一定的议席由选举产生,但选举方式仍较保守,采用功能组别选举与地区组别选举混合的方式。1987年港英政府发布的《代议政制发展检讨绿皮书》进一步提出建立一个由立法局、市政局、区议会组成的三层代议制。这些违反1984年中英《联合声明》的措施招致中国政府的激烈反对,再加上苏联的民主改革与中国的改革开放加速推进,港英政府这才有所收敛。1987年港英政府发布的《代议制改革绿皮书》提出要“避免出现对抗政治,而以务实的方针去处理问题”。1988年港英政府发布的《代议政制今后的发展白皮书》开始强调香港代议制改革要与1997年之后的政制衔接。此后,中英双方通过协商,对立法会直选议席的人数设定达成了一致。但事实上,在港英政府组织的各类民主选举中,进行了登记的人数只占选民总数的一半,而最终实际参与投票的人数在最好的情况下也只占登记了的选民的四成,也就是说有80%的选民并未参与投票。港英政府主导的香港所谓民主代议制改革的实效属实值得商榷。
但上述处于可控状态的局面在1992年末代港督彭定康到任后走向失控。他一到任便提出了包括立法局议员不再兼任行政局议员、降低选民年龄、采取单议席单票制、功能界别选举中团体票改为个人票、扩大区议会职权、全部区议会议员直选等措施。“政改方案的根本方向是推动代议政制,扩大立法会议员的直选成分。”彭定康本人在立法局发表的演说中提出:“我们必须尽最大可能推进香港人民民主参与自身事务的管理……我一生都致力于以代议制民主为基础的政治制度。”这些激进的措施引起了中国内地、香港商界人士甚至英国国内一些政治人物的强烈不满。如此不顾实践可能性与后果地强推代议制改革,实际上反映了港英政府并非真心想要给予香港人民以民主,而是在明知其统治将要结束之时将开启民主的功劳加予己身,而将真正要去实现其已然预设的直接民主的球踢给内地。在明知此种民主不可能迅速实现的情况下,试图使内地背负让香港民主止步甚至倒退的责任。
值得一提的是,仅对于代议制改革本身而言,其理论上也存在根本缺陷:港英政府作为殖民者,如何有资格“赐予”作为被殖民的香港以“民主权利”?
(二)形式代表制的理论迷雾
从1841年1月26日至1997年6月30日期间,英国君主是香港的最高统治者,总督则是英国君主的全权代表,行使实际上的殖民统治权。港英政府正是由这一统治权出发单方面开启香港的代议制改革的,正如其在北美、印度等其他殖民地那样以强权推行政策。然而在法理上,香港不是英国殖民地,而是被英国占领的中国领土,其主权一直属于中国而从未发生转移,1997年香港回归时所使用的表述也是“恢复行使主权”。也就是说,香港从来都不是国际法意义上的“殖民地”,这一点已经得到了联合国的确认,1972年第27届联合国大会即通过了有关将香港、澳门从殖民地名单中删除的决议。既然如此,港英政府只是出于强力取得了在香港的统治地位,因此其在香港的一切统治行为均无合法基础。但像推行代议制民主这类表面上看似将权力与香港人分享的“正面行为”则特别具有迷惑性。港英政府在香港推行代议制,事实上是将自己置于香港人民的当然代表者的地位上,由此才可以进行这样根本性的政治决断。但如果我们考察历史上正是发端于英国的代表制理论,就会发现这一点根本是站不住脚的。
地域的广阔、人口的剧增决定了间接民主形式在民主实践中处于中心地位。近代以来,代议制已成为民主政治的普遍形式。而代议制是建立在代表理论的基础之上的,其基本内涵是代表者代表被代表者进行政治行为,即让不在场的得以出场,所谓“re-present”。霍布斯在《利维坦》第16章讨论了关于代表的相关问题,他提出:“一群人经本群中每一个人个别地同意、由一个人代表时,就成了单一人格;因为这人格之所以成为单一,是由于代表者的统一性而不是被代表者的统一性……每一个人都以个人的身份对共同的代表者授权……如果代表者是许多人组成的,那就必须把多数人的意见当作全体的意见……这样就成了代表者唯一的意见。”
被代表者是分散的,而只有代表者才是统一的,授权者们是以个人的名义作出的授权,这些授权由代表者进行汇集并由此得以统一行使国家权力。由此我们可以看到,事实上授权的过程便是人们脱离自然状态进入国家的过程,主权在这一过程中得以形成,代表者或代表者们便成为了主权者。这一模式强调形式上的授权行为,因此可称为形式代表制。而按照这一模式,主权者的权力几乎是无限大而且不受制约的。“因为他如果是自愿加入这一群人组成的群体,这一行为本身就充分说明了他的意愿……这样说来,如果他拒绝遵守或声言反对他们(即主权者)的任何规定,便是违反了自己的信约,因之也就是不义的行为。”在霍布斯的观点里,主权者的任何决断授权者都必须接受。但其前提在于授权者出于自由意志作出了授权,代表者由此合法地取得了授权,而不是依靠强制。
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霍布斯《利维坦》卷首图(1651年)
这一点在卢梭的理论之中反映得更为明显,卢梭在代表制理论上坚定地支持直接民主的人民主权。他认为,“主权在本质上是由公意所构成的,而意志又是绝不可以代表的;它只能是同一个意志,或者是另一个意志,而绝不可能有什么中间的东西。”卢梭认为,一旦主权被代表,作为被代表者的人民之自由意志便就此丧失,其主体性地位便不复存在,由此,他主张人民的直接出场而反对代表。而对于以强力居于人民之上压制人民主权的情况,卢梭一针见血地指出:“强力并不构成权利,人们只是对合法的权力才有服从的义务。”对于香港来说正是这样,港英政府并非得到包括香港人民在内的中国人民的授权的代表者,其在香港的统治地位是因强力所得,并无主权者的地位。无论其推行的代议制在运行中是否公平公正,港英政府从一开始就根本无权单方面作出在香港推行代议制的政治决断。
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让-雅克·卢梭(1712-1778)
香港《基本法》序言中规定:“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”在香港实行什么政治制度,是包括香港人民在内的中国人民选择的结果,其以《基本法》的形式确定下来。根据上述表述,《中华人民共和国宪法》与依据《宪法》制定的《基本法》共同构成了香港的宪制基础,中国人民才是决定香港政制的当然主权者。彭定康在《基本法》已经制定并公布的情况下仍然强推所谓“民主普选”的改革,完全是非法之举、无理之举。
二、实践中学习:回归后两种代表制的运用
面对英国人在香港政制问题上对形式代表制的“议题设置”,香港回归之后中央并未被“带偏”,而是坚持“两制”的“一国”前提,坚持中央在香港政制问题上的主导权。在面对西方式现代政治模式的过程中边实践边学习,承诺推进普选民主的同时加入实质代表制模式来确保国家整体利益。
(一)首任特首产生方式上的实质代表制
在港英政府采取与中国内地不合作的策略、不负责任地在香港推行所谓民主化运动的背景下,中央提出了“以我为主,面向港人,依靠港人”的方针,希望排除干扰,团结香港爱国爱港人士,努力争取香港回归的平稳过渡。在这一总体方针下,《基本法》规定:第一任行政长官的产生依据《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》实施,该《决定》规定,香港特区第一届政府推选委员会全部由香港永久性居民组成,必须具有广泛代表性,成员包括全国人民代表大会香港地区代表、香港地区全国政协委员的代表、香港特别行政区成立前曾在香港行政、立法、咨询机构任职并有实际经验的人士和各阶层、界别中具有代表性的人士。推选委员会在当地以协商方式或协商后提名选举,推举第一任行政长官人选,报中央人民政府任命。这种做法就是采用了实质代表制的模式。实质代表制是指代表产生于非直接选举的其他方式,采用这一模式是出于平稳过渡的考虑,但同时该委员会在组成上具备广泛代表性,可以同时反映民意与国家主权意志。
形式代表制是过程主义的,优点在于用代表产生过程的合理性保证了代表地位的合法性。但其缺点在于,代表地位的合法性不能保证其代表行为之结果的合理性,而这恰是实质代表制的优势所在。“现在,我们感兴趣的是在代表过程中所发生的行为之本身的性质,以及有别于行为之外在形式所规定的代他人行为的本质或内容。”“检验一名领袖有没有在代表的标准,并不是这名领袖是否由选举产生的,而是他的行为在多大程度上增进了他所代表的那些人的利益。”实质代表制抛开了由自然状态下人们订立契约产生国家的形式上完美的推论,转而关注现实中的代表是否真正维护了人民的利益。这种观念对历史发展演变来的客观状况持开放的接纳态度,但对这些历史地产生的代表在未来做人民利益的代言人有合理的期待可能性,即苏力教授说的,政治治理中所谓“有恒产者有恒心”。第一届政府推选委员会产生后顺利推举首任行政长官,保证了回归初期香港社会的稳定,这使得其成为合格的代表者。
(二)实质代表制适用于香港的合理性
形式代表与实质代表两种模式及其理论事实上都产生于西方,分别适用于不同的层面问题,中央在香港回归之后根据具体局面迅速灵活综合运用了两种方式。霍布斯与卢梭在代表制上的区别涉及的是如何代表的问题,用他们的理论可以回答为什么港英政府无权在香港推行所谓民主。但在香港回归以后,香港作为特区(地方),与中央的关系就涉及到代表制的另外一个面向,即代表谁的问题。霍布斯的“主权—代表”理论与卢梭的人民主权理论都有一个前提——人民对于其身处同一个政治共同体有着基本的共识,即对于国家主权有着基本认同,在此基础上形式代表制才有完整的适用空间。但在香港去殖民化任务没有完全完成的情况下,对政治共同体的同一性认同没有完全实现,那么此时再坚持单纯的形式代表制,就可能带来部分人所谓“合法地”反对甚至脱离政治共同体的危机局面。在一个大的政治共同体中,形式代表制下代表者只代表将其选出的那部分选民的利益,那么,当这些地方性的代表者只顾及部分的利益而无视甚至反对整体的利益时该怎么办呢?香港之前的种种乱象在某种意义上便根源于此。面对这一问题,18世纪的英帝国思想家柏克提出的方案能够给我们以启发。18世纪后半叶,当英国议会通过一些法案在北美征税时,北美殖民地以“无代表,不纳税”为理由拒绝了。对此,英国议会内的主流主张是,该议会已经“实质代表”了殖民地的利益,北美殖民地不需要在英国议会内再有代表:“假如这样还不算自由,那英国也称不上自由了;因为曼彻斯特市和国内的许多地方,议会中都没有代表……美洲就更不该有代表了”。针对英国的这一态度,北美殖民地人民提出了有力的反驳,即实质代表的前提应该是代表者与被代表者利益的一致。作为“天赋人权”和“契约论”等政治理性主义的最强力批判者,柏克明确反对这种所谓“实质代表”的意见而支持北美殖民地的议会对税收事项有直接的决定权。但这并不是对英帝国的背叛,相反,他是站在维护英帝国基本宪制的高度提出这一主张的,他提出:“大不列颠议会是以两种身份位居于辽阔的帝国之首的。作为本岛的地方立法机构,它仅仅借助于行政权力这一工具,而直接为国内的事务制定政策。它的另一种身份……我称之为帝国的身份;在这一身份下……(它)监督着所有次一级的立法机构,指导它们,控制它们,却不吞灭它们。所有省级的立法机构(指各殖民地议会)……都应该从属于它……她必须有至高的统治权……(但)只要它们(省级议会)能胜任制度的共同目的,她就不应该侵占它们的地盘。”柏克的这一主张是建立在其关于实质代表制的观点之上的:“议会是一个具有共同利益、整体利益的同一国家的决策性会议——在这里起主导作用的不该是地方利益、地方偏见,而应该是以全体人民的普遍理性为基础的普遍利益。”
可以看到,柏克提出的方案是在一个统一主权之下,各级代议机构各安其分,其中英国议会既依据形式代表制代表本土利益,又要代表整个大英帝国的利益;而各殖民地议会在尊重英国议会的宗主地位的前提下,也可依据形式代表制,享有决定自身事务的权力而不受干扰。柏克提出这一方案的意图是维持大英帝国的统一,他看到了英国议会如果只顾自身本土利益而随意损害殖民地利益可能带来的殖民地人民提出主权要求而至分裂的危险。后来的历史也印证了他的顾虑,英国议会否决了他的方案而始终以傲慢强硬的态度压制北美殖民地人民的诉求,最终引发了美国独立战争。柏克方案没有被采纳的根本原因在于当时英帝国的内在分裂,寡头的英国反对帝国的英国,或者说帝国的内部事务反对帝国的外部事物。英国议会的形式代表制与实质代表制之间无法平衡,甚至双方互相矛盾,英国议会实际上无法“实质代表”殖民地利益,柏克所希望的其与省级议会之间的协调局面不可能出现。
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埃德蒙·伯克(1729-1797)
与柏克面对的情况相比,香港的问题不在于国家层面的实质代表制压制香港的形式代表制,这也是为什么美国独立具有道义上的正当性,但香港绝不可能从中国分离的理由之一。中国对香港恢复行使主权后,香港人民与内地人民拥有完全一致的政治地位,平等地享有政治权利,其最直接的体现就是香港人民一样可以选举全国人大代表与全国政协委员,因而不存在类似英国压制北美殖民地的问题。《基本法》规定了特首既是选举产生,又需经中央任命,之前香港所谓反对派的错误在于其想用形式代表制完全取代国家层面的实质代表制,违背了香港政制的宪制基础。对于英帝国来说,其宪制基础在于国王、贵族、平民三者权力的混合与平衡,贵族与平民参加的议会只是一方面,殖民地人民同时是被英王“实质代表”着的。因此这对香港不能完全类比,但中央与全国人大作为国家利益的整体代表在香港特首选举机制上引入了实质代表制,起到了平衡形式代表制、稳定统一的政治秩序的良好作用。
(三)对形式代表制的有序推动
引入实质代表制并不意味着否认形式代表制的价值,事实上,中央一直在宪制框架下推动香港普选民主的有序发展,以改善实质代表制可能存在的弊端,可以说,中央才是香港最大的民主派。前述全国人大1990年之《决定》规定:从第二任开始,行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出,选委会由各功能界别、立法会议员、区议会议员、港区全国人大代表、政协委员组成。另外,2007年以后,行政长官的产生办法可依一定程序进行修改,即1990年《基本法》对行政长官产生办法的规定理论上可以只管两届,这使得普选在制度上成为可能。
在诸如2008年金融危机等复杂因素的共同作用下,香港的自由资本主义经济出现了严重问题,贫富差距拉大,民生问题十分突出,导致香港基层民众对大资本家的不满情绪日增。而在香港的选举制度设计中,功能团体选举的存在使得资本家与精英阶层在政治上拥有巨大的话语权,可以维护自身特殊利益。他们在选举制度中的位置本是属于对香港利益的实质代表,但他们利用了这一制度来固化自己的地位。在这一背景下,再加上香港所谓民主派的引导,形式民主制的推进成为了释放香港社会矛盾的“出气口”。此时,港英政府开启的所谓政治民主化运动就显露了其作为“政治正确”的遗威。因此,中央政府关于在香港发展民主的承诺被反对派宣传为英国殖民者为香港人争取而来的利益。尽管如此,中央仍以最大的善意推动着香港的政治民主化进程。在特首产生方式上,《基本法》第45条明文规定,特首最终要由普选产生。同时,全国人大常委会于2004年4月6日对《基本法》附件一、二进行了解释,明确了“五部曲”的《基本法》附件一修改步骤。紧接着,2004年4月15日,时任特首董建华便向全国人大常委会提交了《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法是否需要修改的报告》,全国人大常委会据此通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》。
《决定》依据当时香港的实际情况,否决了2007年、2008年实施“双普选”的方案,但同意特首选举、立法会选举办法按循序渐进的原则进行适当修改。2007年,时任特首曾荫权又向全国人大常委会提交了《关于香港特别行政区政制发展谘询情况及2012年行政长官和立法会产生办法是否需要修改的报告》,全国人大常委会则通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,根据现实情况再次否决了2012年进行“双普选”的方案,同时也提出2012年第四任行政长官的具体产生办法可以依据《基本法》及其附件一的规定作出符合循序渐进原则的适当修改。同时该《决定》承诺,2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法。据此,2010年香港特区政府提出了《2012年行政长官及立法会产生办法建议方案》,该《方案》提出特首选委会人数扩大至1200人,四个界别等比例增加委员名额,将第四界别新增的100个名额的四分之三(75席)分配给区议会议员。加上原来的42个议席,民选的区议会议员将会在特首选举委员会中占据117席。该《方案》使特首选举委员会的形式民主成分有所提升,在得到了全国人大常委会的批准后应用于2012年的第四任特首选举。2014年,时任特首梁振英向全国人大常委会提交了《关于香港特区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》,全国人大常委会通过了《全国人大常委会关于香港特区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》,正式确定了2017年香港可以实施行政长官的普选。但该《决定》明确的普选方案却遭到了泛民派的极力反对。该《决定》提出,要依据特首选举委员会的模式组成一个提名委员会,特首候选人由提名委员会提名,再由香港合资格选民进行选举,并且最终要经由中央人民政府任命。这本是符合《基本法》与“一国两制”方针的正当宪制安排,但反对派一意主张增加政党提名、公民提名等提名方式,甚至也反对中央政府对特首的最终任命权。由此,他们掀起了“占领中环”等诸多乱港运动,特区政府依据该《决定》发表的《2017年行政长官普选方案》也于2015年在立法会被反对派投票否决。至此,香港的政治民主化进程在反对派的强行干扰下被迫陷入原地踏步的境地。
从推选委员会(400人)到特首选举委员会(800人,后扩大为1200人),再到设想中的提名委员会,其规模与构成上一直在努力扩大代表性。委员的产生方式则包括了直接委任、功能团体产生、直选产生等各种方式,且民选产生的委员数量也有所增长。可以说,上述委员会作为产生特首的核心机构,其民主成分是在不断增长的。到2021年完善香港选举制度之前,香港立法会议员的产生为功能界别与地区直选各占一半,区议会选举则更是民选议员占据大多数席位。总体来说,回归以来香港的形式代表制是在不断推进的。但正是因为前文所述港英政府留下的政治陷阱,中央对香港政治民主化进程每一次从实际出发作出的决定只要不符合香港反对派主张的极端的形式代表制标准,就会被看成是对民主的压制。从实效来看,形式民主成分的增长并未给香港带来繁荣稳定,反而是给部分香港泛民派、反对派政治人物从事“反中乱港”活动提供了“舞台”。“占中运动”“修例风波”等种种乱象使香港陷入混乱,反对派在各种机构内阻挠特区政府施政,煽动部分香港民众引发社会动乱。国务院港澳办张晓明曾直截了当地指出:“香港当前存在的主要问题是政治问题,而且不是有的人说的选举制度要不要民主、民主步伐快一点还是慢一点的问题,而是涉及夺权与反夺权、颠覆与反颠覆、渗透与反渗透的较量。”而完善香港选举制度的各项举措就是从代表制改革的角度使形式代表制的发展重回有序轨道。
三、作为政治文明:双重代表制模式走向成熟
在长时间的制度实践中,我们看到了形式代表制极端化的风险,也看到了实质代表制走向固化的弊端。在内地各方面发展取得突出成就而香港经济、社会面临诸多挑战等新的背景下,完善香港选举制度的改革应时推出,形成了两种代表制兼而有之、恰当适用的双重代表制模式。这既是依法在香港推动国家主权建构的进一步完善,同时在一个更大的层面成为中华民族“多元一体”现代政治文明建构的一部分——整体在塑造着部分,而部分也将为整体提供有益参考元素。双重代表制作为一种政治架构,在更大的范围、更高的层面体现为中国共产党与全国人大构成的人民主权的双重代表宪制体制。中国共产党作为人民的实质代表与全国人民代表大会的形式代表的结合体现了国家主权建构中人民的双重含义,构成了国家宪制的稳定基础。在此意义上,香港选委会的调整正是对具备类似制度功能的双重代表制在地方的构建。
(一)完善特首产生之双重代表制的具体表现
对双重代表制的完善是通过法治的方式进行的,依据全国人大通过的《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,2021年3月全国人大常委会对《基本法》附件一、附件二进行了修订,尤其对选举委员会的架构进行了重要调整。选委会由原来的四个界别扩大为五个,人数也由原来的1200人扩大为1500人。工商、金融界,专业界,基层、劳工和宗教等界,立法会议员、地区组织代表等界,香港特区全国人大代表、香港特区全国政协委员和有关全国性团体香港成员的代表界等五个界别各300人。港区人大代表、政协委员与立法会议员、地区组织代表原来同属一界,这次将其分离出来,与有关全国性团体香港成员的代表一起组成了第五个界别。
在选委会的架构方面,以功能界别产生委员的方式得到了坚持,因为功能界别本身即“承担着双重代表性”,只是对其具体设置进行了相应调整。五个界别中,工商、金融界与专业界等精英阶层的地位仍得到了保障,商界的席位还有所增加。香港回归时中央采取“一国两制”,不改变香港的资本主义制度,首先就是希望有利于其繁荣稳定,其次是看到了港澳地区资本主义制度的繁荣稳定有利于推动内地改革开放和社会主义现代化。在内地已经发展进步的背景下,第二层意味有所退化,但对工商、金融界以及科技、法律、教育、医疗等界别的专业人士参政的保证,说明依靠他们保障香港经济繁荣稳定的政策没有改变。同时,在第一界别中增加中小企业界的席位,将第二界别中的医学界与卫生服务界进行了合并,将原来第三界别中的体育演艺文化及出版界与社会福利界划入第二界别,从而在第三界别中新增了基层社团、同乡社团的席位(共120席),体现了对香港基层社会的关注,使他们有通道更好地表达诉求。第四界别中则将原来区议会的席位剔除了,从根本上避免了区议会继续成为“反中乱港”的平台,使其回归服务社区的本职。新增加“港九”与“新界”的分区委员会及地区扑灭罪行委员会、地区防火委员会委员的代表,使真正代表从事香港社会基层社区管理的人士得以获得政治参与。此外,还新增了内地港人团体的代表,使得身居内地的香港人在看到内地的发展变化后可以公正发声。香港前些年之所以出现了种种风波,一大因素就是反对派利用了香港基层民众因为住房、就业等基本民生问题对政府的不满,裹挟民意而实际妄图实现自身的政治企图。通过上述架构调整,使得选委会中有能切实反映基层民众诉求的代表,这是解决香港民生问题的良好开端。而新增的第五届别中,港区全国人大代表、港区全国政协委员,从原来的第四界别独立出来,且大幅增加名额,并新增有关全国性团体香港成员的代表,这一变化意义重大,香港的选举是“一国”之内的地方性选举,因此选出的代表者不仅要体现香港的本土利益,同时也要体现国家的整体利益。如果说前四个界别可类比美国“众议员”的功能,那么第五界别就类似美国“参议员”的功能。虽然其成员也是香港居民,但从其身份上看,他们不是某一利益团体的代表,而是在全国性政治组织(或其他组织)中代表香港,又在香港本地政治组织中代表整个国家的公共利益,以避免以地方利益为名而不顾国家。将该界别独立出来并给予大量名额,是“一国两制”制度建构下对“一国”的补课。综上,从选委会架构的角度来看,形式代表制的传统得到了延续,其中突出照顾到了基层民众利益;同时以实质代表突显了对国家整体利益的重视,体现了对“一国两制”方针贯彻的完整性。
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2021年选举委员会界别分组一般选举海报
在选委会委员的产生方式方面,调整后的选委会委员以四种方式产生。一是直接确认,即将特定身份的人直接确认为选委会委员。二是提名产生。值得注意的是,提名的主体多为全国性国家机构或组织,如科技创新界界别分组的部分委员在中国科学院、中国工程院香港院士中提名产生,会计界界别分组的部分委员在国家财政部聘任的香港会计咨询专家中提名产生。这一方式的好处是可以保证被提名者的基本国家认同。三是合资格团体选民选举产生,进一步规定有关团体和企业须获得其所在界别分组相应资格后持续运作三年以上方可成为该界别分组的选民,这减少了有关团体和企业进行政治投机的可能。四是个人选民选举产生。由个人选民选举产生的选委会委员均是代表基层的,且规定5个选民即可提名该界别选委会委员候选人。综上,从产生方式来看,选委会委员的产生既有形式代表制的直接选举,也有依身份确定或推举的实质代表形式,体现了两种方式的恰当适用。虽说很多界别采取团体选举的间接选举方式,但有学者指出,间接选举也是实现民主普选的形式。
《基本法》附件一规定,“行政长官由一个具有广泛代表性、符合香港特别行政区实际情况、体现社会整体利益的选举委员会根据本法选出,由中央人民政府任命。”这反映了特首的双重性质,即其既是香港地方的代表,更是中央在香港行使主权的体现。上述对于选举委员会的设计是对形式代表与实质代表以细致而复杂的方式相结合的双重代表制模式的完善,选委会中既有调整过的以形式代表制逻辑产生的体现香港地方性的代表,也有比重增强的以实质代表逻辑产生的体现国家主权属性的代表,符合《基本法》的要求。从实践效果来看,2022年香港特区第六任行政长官选举圆满完成,李家超高票当选,说明对双重代表制的完善取得了成功,形成了成熟的模式。
(二)双重代表制的理论延伸
政治代表的产生方式问题事实上并非西方式民主的专属,只要存在“人民—代表者”的非人民直接出场的、一与多的辩证式的政治结构,这一问题就会一直客观存在。传统中国之人民的代表者的典型是皇帝、儒家官僚与家长(族长),分别以天道、知识与血缘为原因成为了代表者,其产生的方式也是一种实质代表。苏力教授认为古代中国的核心宪制问题是跨地域、跨文化的大型统一政治共同体的建构问题,其中家庭秩序、政治精英的产生方式、皇帝制度都事实上已经形成了成熟稳定的代表者产生的模式,成为维系国家正常运转的重要基础。当然,就像苏力教授一贯主张的“想事而不是想词”,他并非意指古代中国便存在现代意义上的“宪制”,而是以此指摄某些国家建构领域的根本性问题。同样地,笔者也并非指古代中国便存在现代意义的代表制,而是想谈论政治代表不同产生方式的形成原因与可能后果。形式代表制成立的合理性基础是对普遍的个人主体性的承认,作为现代性理论的基本观点,法律上依此规定了平等的选举权。但是人与人的实际差别目前并不能消除,形式平等的背后往往是实质的不平等,政治民主的真正实现也需要经济民主来提供基础。正因如此,王绍光教授将西方式的竞争性选举称为“选主”,即选出的是“主人”,而非真正的人民当家作主,一针见血地指出了单一地由选举民主产生政治合法性的弊端。因此,以符合国情的合理的方式产生实质代表,以此平衡形式代表制就成为了必要的选择。
事实上,近代以来中国在引入西方代表制理论并希望以此推动现代国家建构的过程中一直对纯粹的形式代表制存在着警惕。梁启超论述其推崇的由日本传来、本源自德国的国家有机体学说时提出:“国也者,非徒聚人民之谓也,非徒有府库制度之谓也,亦有其意志焉,亦有其行动焉。”即国家并非简单的人民之聚合,而是有着自身的伦理属性。这种反思简单社会契约式国家建构理论的观点在当时十分普遍,孙中山主导的《临时约法》规定了“中华民国由中华人民组织之”,但是1911年选举其作为临时大总统的是各省都督府代表联合会这一地方实力派组成的“实质代表”机构。其“训政”理论在谈论为何革命党领导的国民政府具有广泛的权力时,将革命党与人民的关系比喻为母亲与婴儿:“是故民国之主人者,实等于初生之婴儿耳,革命党者即产此婴儿之母也。既产之矣,则当保养之,教育之,方尽革命之责也。”这种由革命党培育人民的理论事实上也是一种实质代表制。近代中国在很长时间内并无实行全国性普选的可能,即使实行普选,选出来的也只可能是地主、买办与财阀,因此广大人民的实际利益需要被实质代表。但梁启超主张的实质代表是清末立宪的君主,孙中山提出的“训政”后来被蒋介石政府篡改成为一党专政的借口,实质代表制适用的合理性需要有所限制,即是否真正代表与维护人民利益。毛泽东也同样认为人民是需要被代表和教育的,而担负这一任务的则是作为先锋队的中国共产党。中国共产党作为中国人民的实质代表,以鲜明的人民立场始终坚持“为人民服务”的政治哲学,在宪法中获得了代表最广大人民根本利益的地位。同时,全国人民代表大会的最高国家权力机关地位也展现了我们对形式代表制价值的认可,党的主张也在此通过法定程序成为国家意志,形成了双重代表制的良性互动。
就此看来,香港之双重代表制的长效运行需要通过实质代表加强主权与国家利益的体现,也需要通过两种代表制真正实现对香港基层群众利益的代表与保障,以解决政治问题背后深层次的民生问题,真正发挥双重代表制的制度功效。
四、结语
以实质代表制确保形式代表制不走向极端,同时,以形式代表制确保实质代表制不走向异化,二者的有效结合与平衡才能确保香港政制行稳致远,也才符合“一国两制”方针的本义。代表制在香港演变的历史正是我们面对西方现代政治文明从被迫遭遇到试图理解学习再到内化而新生的过程之缩影。而香港又与内地不同,其在政治制度与思想文化上都曾直接作为西方文明圈的一员,对香港政制之调整更加体现出中国现代政治文明在“跨文明”“多元化”方面的治理能力。中国现代政治文明的形成具有两方面的基础,一方面是对西方现代政治文明的全面认识与批判性分析。形式代表制的价值在于保证个人平等的政治参与,但同时该机制的建立必须以人民的自愿为基础而非强制,其正常运行也必须以对其身处的政治共同体之统一性的尊重为前提,否则将失去基本的共识而无法运作甚至走向混乱。美国建国时汉密尔顿坦言,需要“有一个最高权力,置于各邦议会之上”。事实上,社会契约论式的国家建构隐喻本身也只是特定时代背景下正当化国家权力的说理方式,而非权力的实际建立方式本身,梅因便指出其并不符合历史事实而“完全来自法律学的纯理论”。香港曾经被殖民统治,这是中华民族的历史伤痛,而香港的回归也是对中华文明的回归,公权力的构建是国家主权的重新行使,而非简单的本地代表者的选举产生。对西方理论的充分认知让我们避开了可能的话语陷阱,而建构中国现代政治文明另一方面的基础则是对中华传统政治文明中优秀内容的现代传承。这一点也成为我们面对西方现代政治文明中的有益因素能够坚持以我为主、为我所用的原因。中国古人在思考政治代表的相关问题时始终认为,要以是否具备代表的能力、代表的结果如何来主导代表如何产生。“为政在人,取人以身。修身以道,修道以仁”,是否能成为合资格的政治代表,关键在于能否做到“仁”。贤能政治的传统在今天与马克思主义相结合后,“仁”的要求即体现为对基层群众利益、国家根本利益的保障,这也是实质代表产生的适格性所在。双重代表制也由此作为融合古今中西智慧的产物,成为中国现代政治文明的一个鲜明例证。
本文节选自《公共治理研究》2024年第2期。北大政治学(微信号:PKURCCP)为方便阅读,略有删节和调整。
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